张永胜介绍，长期以来，化妆品的监管依据《化妆品卫生监督条例》(以下简称《条例》)及其《实施细则》(以下简称《细则》)，其制定所依据的基础是计划经济模式，在立法理念上与市场经济为基础的社会现状有很大差距，与化妆品行业发展、执法现状严重不符。他说：“《条例》及《细则》对经营者索证不规范或没有索证的化妆品没有具体的处罚措施，使对不落实索证索票和

台账制度的经营使用化妆品企业的违法行为，得不到应有的处罚。由于索票索证及台账制度没有法律强制力，日常监管中，美容院并不执行监管部门提出的规范要求，并以‘没有经营化妆品’为借口，拒不接受监管。而实际上，在美容院，经常会发现其摆放的化妆品无标识或无中文标识、虚假标注卫生许可文号和夸大特殊功能等问题。这时候，美容院都会以顾客寄存为挡箭牌。由于其隐蔽性强，经营方式多样，监管难度大，美容院经营使用化妆品的监管在部分地区还处于未及涉足的监管盲区。”

处罚难取证，违法经营有恃无恐

“美容院之所以不执行化妆品索票索证和台账制度，除了法规没有明文规定外，还有一个重要的因素，就是便于‘出事’后逃避法律的重罚。”江西某市食品药品监管部门一位执法人员告诉记者，《条例》第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条等条款，对违法生产、销售化妆品的行为，所设定的行政处罚规定“没收产品及违法所得，并处违法所得3到5倍的罚款。”第二十八条规定，对违法规定的经营经营单位“处违法所得2到3倍的罚款。”

“这些条款的设定都基于‘违法所得’上。”这位执法人员指出，行政部门在计算违法所得时，必须取得充分证据证明：实际产生了交易行为，并且可以查清销售价格、数量。由于法规对经营者没有要求强制建立销售台账等记录，这就使得取证非常困难，罚款数额就失去了计算的基础。同时，由于《条例》没有设定处罚兜底条款，致使实际处罚中监管部门仅能执行没收违法产品的处罚。

“吊销《化妆品生产企业卫生许可证》，对于美容院来说更是形同虚设。至于对经营单位责令其停止经营的处罚，在早先卫生部门既管美容院‘出生证’(公共场所卫生许可证)，又对化妆品进行监管的体制下，无疑是一招杀手锏。”张永胜说，职能调整后，食品药品监管部门责令美容院停业，还得依靠卫生、工商的协作，部门之间对企业监管的法规不同，相互之间对政策法规的理解就有可能出现分歧，监管难免不会“打折”。

或许正是由于处罚操作性不强，一些不法企业有恃无恐：有些美容院为了增加美容效果，不惜违法自制化妆品，这些自制出来的精华素、靓肤霜、祛斑水、美白油等，在很大程度上都加大了果酸、氢醌等一些限量使用原料的添加，添加过量，其中超标的铅、砷、汞、激素等有害物质将危害人体健康。

“为弥补《条例》不足，在实际执法中，我们根据企业违法的严重程度，依据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(以下简称《特别规定)对一些不法企业进行严处。”张永胜指出，实际监管中，不能因为《条例》滞后，就对美容院自制或销售假劣化妆品的行为缩手缩脚，要充分利用《特别规定》赋予的职权，对严重侵害公众合法权益和身体健康的违法行为进行严厉打击。

对于《特别规定》的使用，浙江省台州市食品药品监管局法规处罗良杰指出，由于化妆品监管尚未制定相关法律，依据《行政强制法》第十条第二款“尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施”的规定，《特别规定》设定的行政强制措施应当可以适用于化妆品执法。